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冯辉，德赢注册登陆访问入口教授、博士生导师，德赢注册登陆访问入口“万人计划”哲学社会科学青年拔尖人才。 对照阅读

小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的困境与突破

摘要：普惠金融的内涵和价值在于为难以获得传统金融市场信贷资源的个人及企业提供融资可能性，从而形成信贷市场的差异化竞争。 对照阅读小额贷款德赢注册登陆访问入口作为典型的普惠金融形态，是多层次信贷市场体系不可或缺的组成部分，对化解个人及企业的融资困境具有不可替代的作用。德赢注册登陆访问入口小额贷款德赢注册登陆访问入口的法律监管虽已有针对性的法律规范，但尚存在法律位阶较低、核心内容不明确和不完备等困境。完善小额贷款德赢注册登陆访问入口的法律监管，应明确其适用民间借贷的利率管制标准，强化对其诱导行为和催收行为的约束，以违约责任保险制度提高其风险控制能力，并完善其转制为村镇银行的制度设置，从而促进普惠金融市场与传统金融市场的衔接。

关键词：小额贷款德赢注册登陆访问入口；利率管制；行为监管；风险控制；金融市场衔接 相关文章

原文出处：冯辉.小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的困境与突破[J].求索,2026(4):132-142.

国务院2015年发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》对普惠金融的界定是：“立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。”这与联合国2005年对普惠金融（Inclusive Financial System）的基本含义——“能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”相一致。2023年发布的《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号）延续了《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》的基本精神，在“健全多层次普惠金融机构组织体系”中提出，“引导各类银行机构坚守定位、良性竞争。推动各类银行机构建立健全敢贷、愿贷、能贷、会贷的长效机制”，以及“发挥其他各类机构的补充作用”（包括小额贷款德赢注册登陆访问入口、消费金融德赢注册登陆访问入口、融资担保机构、金融租赁德赢注册登陆访问入口、融资租赁德赢注册登陆访问入口、商业保理德赢注册登陆访问入口、典当行等地方金融组织）。鼓励商业银行等传统金融机构为企业和个人提供更加便捷的金融服务固然是普惠金融的应有之义，但受制于各种原因而无法从商业银行获得信贷资源的企业和个人有效、及时地解决融资困境，才是普惠金融更加重要的内涵和价值。相较于其他地方金融组织，小额贷款德赢注册登陆访问入口更加符合普惠金融的前述内涵和价值，在实践中也构成了普惠金融市场的重要组成部分。

科技金融、绿色金融、养老金融、数字金融因契合了促进高科技企业发展、保护生态环境、服务老龄化社会、发展数字经济等政策及法律需要而方兴未艾、备受各级政府支持，小额贷款德赢注册登陆访问入口则不时因高利贷、非法吸收公众存款、违法或不当催收等现象而被监管机构整顿，并引发社会对其本身乃至整个普惠金融市场的质疑。实际上，借贷是整个金融市场的基础，小额贷款德赢注册登陆访问入口直接体现金融的资金融通之本质，是多层次信贷市场体系不可或缺的组成部分，对于化解个人和企业融资困境具有不可替代的作用。小额贷款德赢注册登陆访问入口之所以在实践中出现诸多问题和风险，或许与缺乏全面、合理、有效的法律监管密切相关。虽然德赢注册登陆访问入口小额贷款德赢注册登陆访问入口的法律监管已有专门的部门规章作为依据，但尚存在法律位阶较低、核心内容不明确和不完备等困境，妨碍小额贷款行业乃至整个普惠金融市场的发展。为此，本文立足于普惠金融的视野，在系统梳理小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管既有困境的基础上，重点围绕利率管制标准的适用，诱导与催收行为的规范、风险控制及转制村镇银行的制度完善展开分析，以期为构建更加科学、合理、可操作的小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管体系提供参考。一、德赢注册登陆访问入口小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的发展、现状与困境

一、德赢注册登陆访问入口小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的发展、现状与困境

（一）小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的发展与现状

原中国银行业监督管理委员会和中国人民银行于2008年颁布《关于小额贷款德赢注册登陆访问入口试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号，以下简称《2008小贷德赢注册登陆访问入口意见》），明确小额贷款德赢注册登陆访问入口是由“自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任德赢注册登陆访问入口或股份有限德赢注册登陆访问入口”，并设置了“按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定”的贷款利率管制。

2020年，《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款德赢注册登陆访问入口监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号，以下简称《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》），在贷款利率管制上改变了《2008小贷德赢注册登陆访问入口意见》的表述方法，不再明确“不得超过司法部门规定的上限”，而是规定“不得从贷款本金中先行扣除利息、手续费、管理费、保证金等，违规预先扣除的，应当按照扣除后的实际借款金额还款和计算利率。鼓励小额贷款德赢注册登陆访问入口降低贷款利率。降低实体经济融资成本”等基本原则。

2024年，德赢注册登陆访问入口金融监督管理总局颁布《小额贷款德赢注册登陆访问入口监督管理暂行办法》（金规〔2024〕26号，以下简称《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》），重申了《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》中“应当将其对借款人收取的所有利息、费用与贷款本金的比例计算为贷款年化利率，在借款合同中载明，且不得违反德赢注册登陆访问入口有关规定”“应当按照借款合同约定金额，足额向借款人支付贷款本金，不得先行扣除利息、手续费、管理费、保证金等”等贷款利率管制的基本原则，同时重点增补了对小额贷款德赢注册登陆访问入口开展营销宣传、发放贷款，以及自行或委托第三方催收的禁止性规定，并将《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》废止。

（二）小额贷款德赢注册登陆访问入口法律监管的困境

首先，法律规范的位阶较低。《2008小贷德赢注册登陆访问入口意见》和《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》尚不构成《中华人民共和国立法法》规定的部门规章，属于具有部门规章效力的规范性文件。但在近20年的市场发展和监管改革后，《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》依然是“暂行办法”属性的规范性文件，也在一定程度上反映出小额贷款德赢注册登陆访问入口的立法及监管仍不成熟。

其次，法律规范的核心内容不明确，主要表现为利率管制缺乏明确标准。德赢注册登陆访问入口民间借贷的利率管制标准由相关司法解释予以明确规定。1991年颁布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（法[民]〔1991〕21号，以下简称《1991民间借贷司法解释》）规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。”因彼时商业银行1年期贷款利率基本稳定在6%，所以形成了24%的民间借贷年利率管制标准并长期适用。2015年颁布的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号，以下简称《2015民间借贷司法解释》）则将前者废止，并创设了“两线三区”的利率管制新标准，即约定的年利率不超过24%的，债权人可以申请法院强制执行；年利率超过24%但不超过36%之间的部分，属于自然债务；超过36%的部分则属于无效约定。2020年修改后的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《2020民间借贷司法解释》）则将利率管制标准又修改为“出借人请求借款人按照合同约定利率支付利息的，人民法院应予支持，但是双方约定的利率超过合同成立时一年期贷款市场报价利率四倍的除外”。“一年期贷款市场报价利率”是指中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心自2019年8月20日起每月发布的1年期贷款市场报价利率，即LPR（1年期LPR在很长一段时间内稳定在4.0%左右，但2026年1月的1年期LPR已经降低为3.0%）。《2020民间借贷司法解释》还规定，“出借人与借款人既约定了逾期利率，又约定了违约金或者其他费用，出借人可以选择主张逾期利息、违约金或者其他费用，也可以一并主张，但是总计超过合同成立时一年期贷款市场报价利率四倍的部分，人民法院不予支持”，即借贷利率的管制标准也适用于逾期利率（违约金）。

小额贷款德赢注册登陆访问入口的贷款业务本质上也属于借贷交易，但利率管制一直缺乏明确标准，并引发司法实践中的分歧。总的来说最高人民法院2017年颁布的《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》（以下简称《金融审判若干意见》）规定，“金融借款合同的借款人以贷款人同时主张的利息、复利、罚息、违约金和其他费用过高，显著背离实际损失为由，请求对总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持，以有效降低实体经济的融资成本”，似乎对小额贷款德赢注册登陆访问入口也有适用24%年利率管制标准的倾向。但在《2020民间借贷司法解释》颁布后，2020年颁布《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释〔2020〕27号，以下简称《新民间借贷批复》），其中提出“经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款德赢注册登陆访问入口、融资担保德赢注册登陆访问入口、区域性股权市场、典当行、融资租赁德赢注册登陆访问入口、商业保理德赢注册登陆访问入口、地方资产管理德赢注册登陆访问入口等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释”，又似乎排除了民间借贷利率管制标准对小额贷款德赢注册登陆访问入口的适用。在司法实践中，有的判决以《金融审判若干意见》规定的年利率24%作为小额贷款德赢注册登陆访问入口借贷利率的管制标准，有的判决则以《2020民间借贷司法解释》规定的1年期LPR的4倍作为利率管制标准。

最后，法律规范的核心内容不完备。主要表现为以下几个方面：第一，从债权人的角度而言，对于普惠金融市场中盛行的诱导借款人负债的行为和引发巨大负外部性的催收行为，当前仍缺乏全面、细致的监管规则。近年来，电商、社交媒体、视频网站、支付平台、出行平台、外卖平台等众多领域的经营者进入网贷行业，在增加信贷供给资源的同时，也导致诱导负债成为网贷行业中十分普遍的现象，进而成为债务人违约问题日益严重和复杂的重要诱因。迅猛扩张的网贷行业带来了债务人违约的高企，也孕育了对催收尤其是第三方催收、职业化催收行业的需求，导致以故意伤害、侮辱等为代表的暴力催收行为，以及以骚扰、非法或不当处理个人信息为核心的“软暴力”催收行为日益增多。但对于以上问题，除非已经明确构成违法犯罪行为而可以适用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等规定外，目前尚缺乏明确、具体的法律规则对诱导和催收行为予以有效约束。第二，从债务人的角度而言，对于债务人违约这一较普遍性现象缺乏系统性的风险控制理念，未能从风险分担角度强化小额贷款行业的风险控制能力。以《民法典》中的借款合同规定为依据，通过诉讼、仲裁、调解等方式解决债务人违约引发的纠纷，在成本和效率上具有显著劣势，也无法抑制或减少债务人违约的发生。对于一个具有正常信用生态环境的普惠金融市场而言，债务人违约本身难以避免，但具有概率化的特征。在此基础上，通过债务人购买违约责任保险的方式，由保险德赢注册登陆访问入口保障债权人的利益并监督债务人的履约能力，可以有效抑制债务人违约的概率，并提高债务人违约时对债权人的救济能力。但以上涉及小额贷款德赢注册登陆访问入口风险控制的核心内容，在目前的监管规则中并未获得充分重视和体现。第三，以小额贷款德赢注册登陆访问入口为代表的普惠金融组织不时触碰非法吸存、集资诈骗的监管红线，与其自身存在的融资困境密切相关。《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》等监管规则虽然允许小额贷款德赢注册登陆访问入口通过发行债券、资产证券化产品等方式解决自身融资困境，但这些方式对于小额贷款德赢注册登陆访问入口而言具有较高的门槛，存在较大的系统性风险，目前也缺乏明确的监管实施细则，因此并未取得明显的规模效应和制度效果。而对于转型为村镇银行等传统金融组织这一更加切实可行、业务类型更具同一性、监管经验也更加成熟的路径，虽有原中国银行业监督管理委员会2009年颁布的《小额贷款德赢注册登陆访问入口改制设立村镇银行暂行规定》（以下简称《改制暂行规定》）作为规范依据，但其历时较为久远，且相关内容存在与小额贷款德赢注册登陆访问入口经营和转制的客观情况相悖的问题，未能有效发挥促进普惠金融市场与传统金融市场相衔接的作用。

二、小额贷款德赢注册登陆访问入口的利率管制标准

（一）小额贷款德赢注册登陆访问入口利率管制标准的争议及其厘清

关于小额贷款德赢注册登陆访问入口利率管制标准的争议在于，其是否适用民间借贷的利率管制标准。在相关司法解释已经明确了民间借贷利率管制标准的情况下，产生这一争议的原因在于，《2015民间借贷司法解释》规定：“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。”根据小额贷款德赢注册登陆访问入口的相关监管规则，其无疑属于“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构”，据此可以推定其不适用民间借贷司法解释规定的利率管制标准。就此而言，《新民间借贷批复》的相关规定并非新规，而是对以往监管规则的重申。

但是，不适用民间借贷司法解释规定的利率管制标准，并不意味着不实施利率管制。所以在司法实践中出现了或以2017年《金融审判若干意见》规定的年利率24%作为利率管制标准，或以《2020民间借贷司法解释》规定的1年期LPR的4倍作为利率管制标准的做法。虽然以1年期LPR的4倍作为利率管制标准与《2020民间借贷司法解释》的适用范围以及《新民间借贷批复》的规定相悖，但以年利率24%作为利率管制标准，实际上也是对《金融审判若干意见》的扩大解释。毕竟其并未界定何为“金融借款合同”，按照最广义的理解，也可以把商业银行作为贷款人的借款合同一并纳入其适用范围。因此，二者尽管形式上存在矛盾和分歧，但换个角度来说，实际上显示出司法机关对于小额贷款德赢注册登陆访问入口也应当实行利率管制，以及其利率不应高于民间借贷利率的基本立场和规制逻辑。

如果从具体规则的演变来看，2017年《金融审判若干意见》以年利率24%作为所有金融借款合同的利率管制标准，明显受到了《2015民间借贷司法解释》的影响。后者尽管确立了“两线三区”的标准，但不超过24%的部分才会受到法院的支持。而《2020民间借贷司法解释》将利率管制标准大幅下降为1年期LPR的4倍，按照同样的规制逻辑。在司法实践中也应适用新的利率管制标准。

（二）小额贷款德赢注册登陆访问入口应适用民间借贷的利率管制标准

利率管制的出发点在于保护处于弱势地位的债务人，避免高利贷对债务人的“剥削”，这也是公平、公序良俗等法律原则的基本要求。但是利率管制也会产生对信贷供给的抑制效果，从而减少债务人得到信贷资源的机会。合理的利率管制标准应当在上述两种制度目标之间形成平衡。

民间借贷和小额贷款德赢注册登陆访问入口的本质都是借贷。其实《2020民间借贷司法解释》以1年期LPR的4倍作为民间借贷的利率管制标准已经明确，这应当成为讨论小额贷款德赢注册登陆访问入口利率管制标准的前提。民间借贷和小额贷款德赢注册登陆访问入口的债务人具有同质性，小额贷款德赢注册登陆访问入口也应当适用相同的利率管制标准。考虑到目前适用24%年利率的判决均直接援引《金融审判若干意见》的规定作为判决理由，应当择机对《金融审判若干意见》和《新民间借贷批复》的有关内容予以修改，或者以新的司法解释、批复或者指导性案例的方式予以明确。

此外，还需要讨论利率管制标准涉及的范围。从《金融审判若干意见》和《2020民间借贷司法解释》的规定来看，利率管制标准同时适用于借贷利率、逾期利率以及因债务人违约而发生的违约金及相关费用（如部分借贷合同约定债务人应支付的催收费用）。但债权人为了订立借贷合同，往往会事先向债务人收取一定费用，或要求债务人向第三人支付一定费用，比如顾问费、咨询费、担保费、信用评价费等。这些费用有的是出借人为了变相增加收益，有的则是基于控制债务人违约风险的考虑，不能一概而论，在实践中也很难禁止。基于设置利率管制标准的相同逻辑，应规定出借人向债务人直接收取或通过与其具有关联关系的企业向债务人收取的费用，须纳入利率管制标准的适用范围，以此促使出借人降低收费标准；而出借人要求债务人为了取得一定资格而向第三人支付的费用（比如担保物评估费、担保费、信用评价费等），属于债务人的融资成本，不应纳入利率管理标准的适用范围。从实践来看，目前网贷行业处于贷方市场充分竞争的状态，以上费用一般情况下不会对债务人产生显著不公平的效果。

三、小额贷款德赢注册登陆访问入口诱导行为与催收行为的法律监管

（一）强化对小额贷款德赢注册登陆访问入口诱导行为的法律监管

普惠金融市场中的诱导性借贷行为主要是指出借人通过广告、邮件、短信、传单等公开或定向宣传的方式刺激借款人的借款需求，诱导借款人冲动借贷和过度借贷。近年来，大量互联网企业和资本进入网贷赛道，通过放贷吸引和转化流量。借贷变成了一种商品和服务，刺激“消费者”（债务人）购买“借款”（负债）成为贷款机构抢占市场规模、获取更多利益的有力武器。甚至商业银行也被这股浪潮裹挟，在个人信用消费贷款上一再降低门槛，为了获取市场规模而容忍不良资产率的提高。诱导性借贷是普惠金融市场债务人违约的极其重要诱因。

诱导可能构成欺诈或诈骗行为，但在更多的情形下只属于不当行为，尚不符合欺诈或诈骗的构成要件。从民事法律规范的角度来看，对于不构成《民法典》上欺诈行为的诱导，难以适用相应的侵权法律规范予以规制。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）的适用也存在同样困境，借款人依据《消费者权益保护法》主张知情权有助于提高借贷合同的透明度，但诱导的核心在于选择性披露，而非隐瞒或虚假宣传，因此这一制度路径的规制效果亦有限。可见，仅靠对已有私法规范的适用及扩大解释，难以有效规制诱导行为，故需在监管规则中确立具体的事前行为标准。但从现有相关监管规则的角度来看，则可能普遍存在针对性不强的问题。比如，《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）规定了“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者”的基本原则，但这很难具体适用于不构成欺诈或诈骗的诱导；《广告法》对“招商等有投资回报预期的商品或者服务广告”的内容准则作了专门规定，但这也明显不适用于借贷。《互联网广告管理办法》的核心在于针对互联网广告这一特殊形式对《广告法》的规定予以细化，并未创设针对网贷广告内容的具体监管规则。2016年颁布的《开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》规定，互联网金融广告应当依法合规、真实可信，且不得包含对未来效果、收益或者与其相关情况作出保证性承诺，明示或者暗示保本、无风险或者保收益；夸大或者片面宣传金融服务或者金融产品，在未提供客观证据的情况下，对过往业绩作虚假或夸大表述等内容。这些禁止性规定虽比较具体，但同样难以直接适用于网贷及网贷市场中的诱导行为。

应当肯定的是，《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》对此问题作出了更具针对性的规定，相较于以往的监管规则有明显进步。其规定的小额贷款德赢注册登陆访问入口不得实施的营销行为包括：以欺诈或引人误解的方式进行营销宣传，片面宣传低门槛、低利率、高额度等，诱导借款人过度负债、多头借贷；采取诱导、欺骗、胁迫等方式向借款人发放与其借款用途、偿还能力等不相符合的贷款；面向未成年人推介办理贷款或者以大德赢注册登陆访问入口为目标客户定向宣传信贷产品，向大德赢注册登陆访问入口发放互联网消费贷款；将贷款列为默认支付选项；违反借款人意愿，搭售商品、服务或附加其他不合理条件。以上监管规则虽已将不构成欺诈或诈骗的诱导行为纳入规制范围，但从实践层面来审视，现有规则尚需更加契合网贷市场中诱导行为的现实特点，并以此为基础进行针对性的完善。

首先，在网贷广告的内容准则和行为规范上，仅强调不得“片面宣传低门槛、低利率、高额度”是不够的，应针对当前网贷广告的现状予以细化，并从正面规定内容及行为标准。比如，应要求贷款人在广告中不得出现“秒申秒贷”“0利率”“无抵押无担保”等诱导性用语；不得出现情景式、剧情式广告；应对单一广告的时长、单一平台的广告推送频次作出限制（具体可由中国互联网金融协会、中国小额贷款德赢注册登陆访问入口协会等行业自律组织制定）；应有明确、便利的取消网贷广告推送的设置；应明确提示借贷违约风险。以及明确标识不得预扣利息、以1年期LPR的4倍作为最高利率等内容。

其次，对与电商平台捆绑的网贷产品及其营销行为予以明确规制。与电商捆绑的网贷产品是小额贷款交易的主流商业模式，尤其涉及以在读大德赢注册登陆访问入口为代表的消费者群体。大德赢注册登陆访问入口是信用消费的核心力量，也是容易产生冲动/过度消费、冲动/过度借贷的主要人群。但是，要求小额贷款德赢注册登陆访问入口“不得以大德赢注册登陆访问入口为目标客户定向宣传信贷产品，向大德赢注册登陆访问入口发放互联网消费贷款”并不能完全达到规制的效果。原因在于，相当比例的网贷与电商交易深度绑定，而在购物场景中禁止大学使用信用贷款或分期付款等产品，既不可行，也不合理。更好的办法是要求提供信用消费（贷款或分期）的电商平台严格遵守网贷广告的前述监管规则。此外，平台经济盛行的折扣性诱导模式传导到网贷领域，出现了将贷款/分期产品与打折相捆绑的现象，极大地刺激了网贷市场中的诱导行为，对此应予以明确禁止。不仅如此，还应要求电商平台将产品销售的界面和贷款/分期产品的广告界面分开展示。以抑制网贷产品对电商平台内消费行为的诱导和刺激作用。

最后，设置最高负债额限制和冷静期制度。在理论上，抑制小额贷款德赢注册登陆访问入口诱导借贷最有力的措施是债务人的个人破产制度。但个人破产制度的负外部性不容忽视，在这一制度得以全面立法和适用之前，债务人的最高负债额限制和冷静期制度可以作为必要且可行的替代。关于最高负债额限制制度，其在普惠金融市场的另一个重要组成部分——P2P领域的法律监管中已经有了明确规定。2016年实施的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定，同一自然人在同一P2P平台的借款余额上限不超过人民币20万元；在不同P2P平台借款总余额不超过人民币100万元。自发、分散的民间借贷不借助平台，故很难适用最高负债额限制，但在P2P领域，通过设置平台对债务人总负债额度的监管义务，则可以实现该项制度的适用。这一制度可以也应当适用于小额贷款德赢注册登陆访问入口，具体金额可以参照P2P领域的现行规定。但无论是P2P还是小额贷款德赢注册登陆访问入口，针对大德赢注册登陆访问入口这类特殊群体的放贷额度限制均应当更加严格，具体的限制标准可由中国互联网金融协会、中国小额贷款德赢注册登陆访问入口协会等行业自律组织制定。关于冷静期制度，其在人身保险、银行理财、私募投资基金等金融产品销售的监管规则中已经比较常见，对于抑制经营者的诱导行为具有比较明显的作用。从金融消费者的角度来说，网贷也属于一种服务，借款人可以基于《消费者权益保护法》主张7天无理由退货权。在金融消费领域，预付式消费中的消费者后悔权制度也可作为在网贷交易中设置借款人冷静期制度的参考。2025年颁布的《最高人民法院关于审理预付式消费民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕4号）规定：“消费者自付款之日起七日内请求经营者返还预付款本金的，人民法院应予支持。”虽然消费者向经营者支付预付款与向小额贷款德赢注册登陆访问入口借款有所不同，但其支付预付款的重要动因是经营者的诱导（比如支付预付款后可享受商品或服务的折扣），这与小额贷款德赢注册登陆访问入口放贷中诱导行为的原理相近。综上，应当允许小额贷款德赢注册登陆访问入口的借款人在获得借款之日起7日内主张退回借款，解除借贷合同。借款人已经使用资金的，在利率管制范围内，小额贷款德赢注册登陆访问入口可按照实际发生的时间收取相应的利息。

（二）强化对小额贷款德赢注册登陆访问入口催收行为的监管

德赢注册登陆访问入口迄今并无针对催收行业的专门性法律规范及规范性文件。2009年颁布的《中国银监会关于进一步规范信用卡业务的通知》（银监发〔2009〕60号），2016年颁布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，互联网金融风险专项整治、P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室2017年颁布的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》（整治办函〔2017〕141号）和2019年颁布的《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款德赢注册登陆访问入口试点的指导意见》（整治办函〔2019〕83号），以及《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》等均强调了规范催收、禁止暴力催收和不当催收等基本原则。2020年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设了“催收非法债务罪”，将跟踪、骚扰等软暴力催收纳入规制对象。对于构成违法犯罪的催收行为，一般依据《民法典》、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）、《治安管理处罚法》、《刑法》等追究相应的法律责任。

值得肯定的是，《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》对小额贷款德赢注册登陆访问入口自行或委外催收行为作出了专门的禁止性规定，包括不得冒用行政机关、司法机关等名义实施催收；不得采取暴力、威胁、侮辱、诽谤、恐吓、跟踪、骚扰、误导、欺骗等手段实施催收；不得非法占有、处置借款人的财产；不得散布借款人及保证人的隐私，违反有关规定公开借款人及保证人的身份、住址、工作单位、联系方式、联系人等相关信息；不得向负有履行债务义务的单位或者个人以外的其他主体催收；以及其他以非法或不正当手段催收贷款的行为。此外，2025年3月，德赢注册登陆访问入口标准化管理委员会批准公布德赢注册登陆访问入口标准《互联网金融个人网络消费信贷贷后催收风控指引》（标准号：GB/T45251—2025，以下简称《催收自律指引》），确立了统一的催收行业自律标准，对催收的组织和人员管理、各类催收行为标准、金融机构对第三方催收机构的管理、个人信息处理规则、债务人投诉制度、催收信息披露等重点问题作出了明确规定。以上监管规则和行业自律规则显示了多年来德赢注册登陆访问入口催收行业法治建设的进步，应以此为基础对小额贷款德赢注册登陆访问入口乃至整个普惠金融市场的催收行为的法律监管予以完善。

首先，催收机构与P2P一样，本质上也属于金融中介服务机构。催收不仅仅涉及小额贷款德赢注册登陆访问入口，民间借贷以及P2P也会发生催收的问题，故应一体构建和适用普惠金融市场的催收行为监管规则。在《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》已设催收监管专条、《催收自律指引》也已经颁布的情况下，应当择机制定针对催收行为及行业的规范性文件，授权中国互联网金融行业协会作为催收行业的自律性监管组织，强化《催收自律指引》的约束力。

其次，从约束催收行为的角度而言，在《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》和《催收自律指引》已经明确了催收行为标准的情况下，关键是要对催收机构及行业的利益激励机制予以合理干预。目前，债权人以回款金额作为向催收机构支付催收费用的最主要依据，催收机构也以此作为向催收人员支付薪酬的最主要依据，这与催收行为客观上具有的对抗性相结合，成为违法和不当催收难以根治的症结所在。无论是从当前监管机构的立场，还是从催收行为的负外部性来看，催收本身都不应当是高利润行业。除了应明确要求债权人不得以回款金额作为向催收机构支付催收费用的最主要依据、催收机构不得以此作为向催收人员支付薪酬的最主要依据外，还应对债权人和催收机构以回款金额为基础计算催收费用和催收人员薪酬设置最高比例，具体标准可由中国互联网金融行业协会确定。此外，催收人员应当与催收机构签订正式的劳动合同，并逐步过渡为持证上岗，由中国互联网金融行业协会实施资格管理。类似于“众包骑手”模式的债务催收“发包”平台及“众包”催收人员应当明确禁止。

最后，从促进催收行业合规和发展的角度而言，一方面，应解决困扰催收行业合规与发展的个人信息处理难题。《个人信息保护法》第21条第1款规定：“个人信息处理者委托处理个人信息的，应当与受托人约定委托处理的目的、期限、处理方式、个人信息的种类、保护措施以及双方的权利和义务等，并对受托人的个人信息处理活动进行监督。”据此，债权人委托催收机构使用自己合法取得的债务人信息向债务人催收，并不需要另行获得债务人同意，催收机构也不需要事先获得债务人同意。只要在这个范围内自行催收或者委外催收，并不涉及侵犯债务人个人信息的问题。但在实践中，债务人失联比较常见并已成为催收遇阻的首要原因，催收机构联系第三人以恢复与债务人的联系具有客观且合理的需求。问题在于，如果债务人在借款时填写的第三人（联系人）信息并未事先获得后者同意，而后者又不属于法律规定或合同约定的连带责任人，则催收机构即使基于恢复与债务人联系的目的联系第三人，按照《个人信息保护法》的规定，也将构成对第三人信息的违法收集和使用。目前尚无法律规范明确涉及此问题。《催收自律指引》对此问题的规定比较有利于催收机构，其对第三人即联系人的界定是“应金融机构或第三方催收机构的请求，为恢复与债务人的联系或代为转告债务人与金融机构联系的第三人”；并规定当无法联系到债务人本人时，为及时恢复与债务人的联系，债权人或催收机构可以联系联系人，联系人明确拒绝催收人员的请求或要求催收人员不得再联系的，催收人员不得再行联系；催收人员只可向联系人询问债务人联系方式和（或）请其代为转告债务人与金融机构联系，不应透露债务人的欠债及逾期等信息。以上规定对债权人或催收机构联系第三人的行为约束具有合理性，但忽略了第三人本身应当同意自己被列为“联系人”。应当在相关法律规范中明确要求债务人填写的“联系人”应事先取得联系人的书面同意，且对可填写的联系人数量作出限制，具体标准可由中国互联网金融行业协会确定。债权人应当事先核实第三人是否同意担任联系人并知晓将来被联系的可能性，未履行核实义务的，应承担侵犯第三人个人信息等法律责任。另一方面，应推动调解机构成为催收机构转型的重要方向，包括非营利法人属性的商事调解组织，以及营利法人属性的市场化调解机构。营利法人与非营利法人的区别在于是否可以将所获利润向出资人分配，与其所从事的业务并无捆绑关系。通过调解促使债权人与债务人恢复联系、达成延期清偿债务或免除部分债务本息的协议，帮助债务人维持正常经营和生活状态、恢复偿还能力，既有助于为债权人挽回损失，也能够达到催收的效果，并缓解催收面临的合规争议与监管压力。当然，催收调解具有公益性，无论催收调解机构是非营利法人属性还是营利法人属性，在收费和分配（营利法人）问题上都应当受到特定规制，而不能完全实行市场自治。避免利益激励机制妨碍催收调解机构的公益性。

四、小额贷款德赢注册登陆访问入口的风险控制及转制为村镇银行的制度完善

（一）以违约责任保险制度提高小额贷款德赢注册登陆访问入口的风险控制能力

在普惠金融市场充分竞争、利率管制行之有效、诱导和催收行为得到有效监管、行业自律和经营者自身合规能够有效运转的前提下，网贷市场的整体信用环境得以改善，则与其他金融市场一样，债务人的违约风险就会成为一种概率性的现象，此时就符合了引入责任保险管理债务人违约风险的条件。其基本运作原理是：债权人或债务人向保险德赢注册登陆访问入口购买违约责任保险，当债务人发生违约时，由保险德赢注册登陆访问入口向债权人赔付损失，保险德赢注册登陆访问入口赔付损失后向债务人追偿。小额贷款德赢注册登陆访问入口也可以为自己的众多债务人集体购买违约责任保险。违约责任保险的优势在于，一是能够在债务人违约时及时救济债权人利益。但就此而言，也应当对赔付责任有所限定，否则会引发道德风险。倘若债权人将债务人的违约风险转嫁给保险德赢注册登陆访问入口，保险德赢注册登陆访问入口通过提高保费增加自身收益（要求债务人购买责任保险还将增加债务人的融资成本），事后再委托催收机构催收，如此则完全扭曲了责任保险的制度功能。保险费由保险德赢注册登陆访问入口基于风险精算而定价，保险金与保险费具有对应关系，这些市场行为无法也不宜干预。但借贷合同超过利率管制标准的，债权人有违反诱导和催收监管规定的行为的，应属于保险德赢注册登陆访问入口的免赔事由。当然，保险德赢注册登陆访问入口赔付后自行向债务人追偿或委外催收时，也应遵守催收行为监管的相关规定。二是可以引入保险德赢注册登陆访问入口对债务人的监管。债务人的信用水平是保险德赢注册登陆访问入口定价的核心依据，包括放款后的贷款用途监管、清偿能力监测等，保险德赢注册登陆访问入口有动力也有能力实施系统性管理，从而有效控制债务人的违约风险。当然，就此而言，需要激励保险德赢注册登陆访问入口为网贷市场供给违约责任保险产品。对此，可以采取对商业性保险德赢注册登陆访问入口予以保费补贴、定向监管宽松等方式，或可设立专门的政策性责任保险德赢注册登陆访问入口，满足小额贷款德赢注册登陆访问入口对于违约责任保险的需求。可资参考的是，为了解决企业的融资困境特别是担保能力弱的难题，许多地方政府曾设立政策性担保德赢注册登陆访问入口，以较低的担保费用为信用水平较好的企业提供担保，从而提高这些企业从商业银行获取贷款的能力。责任保险产品也具有相同的制度效果，同时还具有对债务人的贷后监督功能，应当在强化小额贷款德赢注册登陆访问入口的法律监管中予以引入和推广。当然，商业银行很少有为债务人购买违约责任保险的需求，除了商业银行的风险管理能力较强、对债务人的信用水平审核更加严格之外，还有一个很重要的原因是商业银行在不良资产率上有金融监管允许的容错空间，并且可以通过合法、可持续且低成本地吸收公众存款的方法缓解不良资产带来的经营风险。但是小额贷款德赢注册登陆访问入口显然并不具备这样的条件，由此也凸显出解决小额贷款德赢注册登陆访问入口本身融资困境的重要意义。

（二）完善小额贷款德赢注册登陆访问入口转制为村镇银行的制度设置

就普惠金融市场体系而言，民间借贷、P2P平台内的出借人以及P2P平台本身并不存在融资的问题，但这对于小额贷款德赢注册登陆访问入口而言却至关重要，并为《2008小贷德赢注册登陆访问入口意见》《2020小贷德赢注册登陆访问入口通知》《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》所重视。《2024小贷德赢注册登陆访问入口办法》列举的小额贷款德赢注册登陆访问入口的融资方式包括银行借款、股东借款、发行债券和资产证券化产品四类，并要求通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额不得超过其净资产的1倍；通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。其中既有支持小额贷款德赢注册登陆访问入口合法融资的导向，也有对其实施风险控制的考量。如果从制度完善的角度来说，可以将对小额贷款德赢注册登陆访问入口的融资支持与其合规表现挂钩，在以风险控制结果对小额贷款德赢注册登陆访问入口予以监管评级的基础上，对于达到一定评级的小额贷款德赢注册登陆访问入口，可适当放宽对其在前述四类融资方式上的限制。从实践来看，相较于向银行和股东借款，小额贷款德赢注册登陆访问入口更希望通过发行债券和资产证券化产品融资，这也是更为主流的金融机构融资方式。目前，小额贷款德赢注册登陆访问入口获批发行债券和资产证券化产品的事例和规模均相对有限，这有赖于监管机构择机发布实施细则，在强化风险控制的同时体现支持立场。

相较于发行债券和资产证券化产品，对于增强小额贷款德赢注册登陆访问入口融资能力更具有根本性措施，则是为其向商业银行等传统金融组织转型提供法律和政策支持。一般来说小额贷款德赢注册登陆访问入口与民间借贷（以及P2P商业模式）的本质都是只（放）贷不（吸）存，在贷款业务上与商业银行存在竞争关系，但却缺乏后者吸收公众存款的融资资格及优势。政府需要它们作为商业性金融的竞争性供给力量满足个人和企业的融资需要，也应为其转型为商业银行提供制度通道，从而激发小额贷款德赢注册登陆访问入口投资者的意愿，也为推进银行业金融机构的准入体制改革提供助力。

相较之下，推进小额贷款德赢注册登陆访问入口转型为具有普惠性质的银行业金融机构可行性更高，比如村镇银行。因此2007年颁布的《村镇银行管理暂行规定》将村镇银行界定为“由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”，从而为村镇银行股东结构的多元化构成提供了法律基础。《改制暂行规定》进一步为小额贷款德赢注册登陆访问入口转型为村镇银行、实现普惠金融市场与传统金融市场的衔接提供了明确的法律依据。村镇银行是具有吸存资格的银行业金融机构，而《改制暂行规定》颁布于2009年，并非在2016年左右的P2P及网贷行业整顿期间发布的应急措施，这一颁布时间显示出监管机构基于产业发展的长远考量。从内容来看，《改制暂行规定》按照商业银行标准规定的各项风险控制指标虽然比较严格，然而内容具体且有明确的操作流程，增强了转制的可行性。

目前的问题主要在于，《村镇银行管理暂行规定》要求村镇银行的发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，且村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。其中，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这一规定的出发点是希望银行业金融机构作为大股东，能够起到保持村镇银行经营稳定、强化风险控制的作用；但对于小额贷款德赢注册登陆访问入口转制为村镇银行而言，这就意味着小额贷款德赢注册登陆访问入口的原股东将不得不让出控股地位，并在转制后的村镇银行德赢注册登陆访问入口治理中人为制造“一股独大”的局面。这一强制性的制度设置与小额贷款德赢注册登陆访问入口股东之间应有的平等地位相悖，也为转制为村镇银行后的德赢注册登陆访问入口治理埋下隐患，可能是实践中小额贷款德赢注册登陆访问入口成功改制为村镇银行的事例尚不多见的重要原因。金融监管应在公平、效率和稳定之间形成平衡，因侧重于某一目标所作的制度安排，应随着市场变化而及时调整。可资参考的是，互联网银行（如微众银行、网商银行等）也具有股东多元化的特点，目前对其并没有专门的法律规范。换言之，在法律上并未要求银行业金融机构必须作为其发起人且占据最大股东地位的规定。从外部性和风险控制的必要性而言，互联网银行与村镇银行具有相似性，由此可见目前对村镇银行股权结构的强制性规定并非必然如此。监管机构鼓励设立村镇银行、互联网银行的初衷，是为了强化其与传统银行的差异化竞争，而非银行业金融机构股东的市场化经营能力，监管机构不应顾此失彼、本末倒置。因此，建议取消银行业金融机构必须作为村镇银行第一大股东的强制性规定，包括对其持股最低比例以及其他类别股东持股最高比例的限制。在股权结构上应尊重市场自治，并按照《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定予以一体化监管，从而在实质上为小额贷款德赢注册登陆访问入口转制为村镇银行、普惠金融市场与传统金融市场的衔接塑造法律与政策空间。基于强化风险控制的考虑，可以依据《中华人民共和国德赢注册登陆访问入口法》的规定，赋予村镇银行的银行业金融机构股东在特定事项上（比如审慎经营、关联交易、弥补亏损和利润分配，合并、分立和解散等）比其他股东更多的表决权。

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